Las políticas locales de medio ambiente en el inicio del nuevo siglo

Luis Mecati Granado
Director del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Madrid, julio de 1999

La celebración en 1999 de los veinte años de la constitución de los Ayuntamientos democráticos incita a reflexionar sobre cual ha sido el papel que dichas instituciones han desarrollado en el proceso de modernización de nuestro país y de plena integración en la estructura de la Unión Europea.

Esta aportación ha sido mucho más importante en tanto se refiere a conceptos y políticas que han ido adquiriendo un desarrollo transcendental en los últimos años como son el medio ambiente, las políticas de transporte los servicios al ciudadano y la integración social.

Para la mayoría de los ciudadanos de la Unión Europea una de las principales preocupaciones es la de la conservación del medio ambiente. Algunos autores definen la preocupación por el medio ambiente como una de las "causas nobles" de nuestro tiempo [Martín Retortillo , 1994].

Esta preocupación ha superado el concepto de moda para pasar a ser un elemento imprescindible en cualquier actividad económica, en los medios de comunicación, en el conjunto de la sociedad con especial incidencia en los responsables políticos y en la adopción de cualquier iniciativa legislativa que tenga consecuencias para el medio ambiente.

La Administración Local como administración próxima y receptiva a cualquier demanda ciudadana ha sido permeable a esta inquietud social protagonizando acciones que en muchos casos han sido pioneras en el desarrollo de políticas ambientales, que se han visto avaladas por reformas normativas recientes, como la recogida selectiva de residuos, los planes estratégicos de actuación ambiental, y la utilización de materiales reciclados en el funcionamiento habitual de sus instituciones.

Esta situación está favoreciendo el desarrollo de políticas ambientales municipales, sustentadas en campañas como la impulsada por la Unión Europea y el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, denominada "Ciudades Sostenibles", que favorecen el desarrollo de iniciativas locales tendentes hacia una mayores pautas de sostenibilidad, en el contexto de desarrollo sostenible que reclama la Comunidad Internacional como estrategia mundial para la conservación de nuestro planeta.

Numerosos estudios realizados, entre otros uno recientemente elaborado por la UNESCO en las principales ciudades europeas, sobre el grado de satisfacción que le produce al ciudadano vivir en su ciudad, reflejan que el problema de la protección del medio ambiente aparece como uno de las principales causas de preocupación junto a los de tráfico, la inseguridad ciudadana, el transporte, el coste de la vida y los problemas del acceso a la vivienda.

Lo realmente novedoso de la problemática ambiental reside principalmente en los recientes descubrimientos que confirman la gravedad de los problemas acumulados en este campo, y en el debate sobre la amplitud y alcance de las transformaciones a introducir en los patrones del desarrollo actual.

Si durante miles de años las propias limitaciones del desarrollo social le hicieron compatible con los equilibrios básicos de la Biosfera, la actual presión ambiental inducida por la acción de los seres humanos sobre el planeta amenaza con desbordar su capacidad de carga.
Los viejos impactos locales se han desbordado y se interrelacionan ya con una serie de problemas ambientales de carácter global entre los que destacan los siguientes: El cambio climático, la reducción de la capa de ozono, la deforestación, la perdida de biodiversidad terrestre y marítima, el crecimiento exponencial de la población mundial, una estructura de producción y consumo con patrones de creciente utilización de recursos y generación de desechos, una organización de lo social en el ámbito mundial con una desigual distribución de la riqueza.

Aunque desde hace años que se alzan voces advirtiendo sobre los peligros de desbordamiento de los límites ambientales del Planeta. Sin embargo sólo han pasado unos 25 años desde que se han empezado a desarrollar las primeras legislaciones en Estados Unidos sobre la necesidad de considerar los impactos ambientales. Desde entonces la toma en consideración de la problemática ambiental por parte de los principales organismos internacionales se ha acelerado y ha fructificado en el desarrollo de políticas estatales, regionales y locales de protección del medio ambiente.

Las políticas locales de medio ambiente en el inicio del nuevo siglo

Hoy más que nunca el mundo se globaliza, organiza y gestiona a través de una red de sistemas urbanos que a su vez concentra los principales centros de información y decisión, residencia, producción, distribución y consumo del Planeta. De cómo se interrelacione esta red, como se interrelacionen las estrategias globales y locales, y como se configuren los próximos patrones de comportamiento de sus poblaciones urbanas en los próximos decenios, con relación a su compatibilidad con los equilibrios ambientales, sociales y económicos, dependerá en gran medida las condiciones de vida y supervivencia inmediata del Planeta.

La Conferencia de Río de 1992 y el V Programa Comunitario han impulsado el debate en la sociedad europea sobre la necesidad de establecer nuevas políticas generales y locales orientadas hacia la sostenibilidad. Y el hecho de que en la unión Europea el 80% de su población ya viva en ciudades induce a que muchos de sus problemas tengan una fuerte relación con los de nuestras sociedades urbanas.

En los últimos años, al calor de la acción combinada de ciertos programas institucionales y de las organizaciones no gubernamentales más activas en estos temas, diversas organizaciones, municipios y ciudades han desarrollado toda una serie de experiencias locales tendentes a avanzar hacia la sostenibilidad local.

La propia Unión Europea ha impulsado el "Grupo de Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad", que se ha desarrollado en torno a los principios recogidos en la "Carta de Aalborg" suscrita el 27 de mayo de 1994, por 80 municipios europeos. Para estos municipios "La sostenibilidad ambiental significa preservar el capital natural. Requiere que nuestro consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución de los recursos renovables duraderos. La sostenibilidad ambiental significa asimismo que el ritmo de emisión de contaminantes no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo de absorberlos y procesarlos. La sostenibilidad ambiental implica además el mantenimiento de la diversidad biológica, la salud pública y la calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el bienestar humanos, así como la flora y la fauna, para siempre" [1].

Pero el concepto desarrollo sostenible reclama una mayor equidad y justicia, una visión integrada del desarrollo en contraste con la tradicional sectorialización de las políticas ambientales. El desarrollo sostenible no es un concepto exclusivamente ecológico, sino que tal como plantea el Banco Mundial es un triángulo de equilibrios entre lo ecológico, lo económico y lo social, cuyo resultado es la solidaridad.

1. Los municipios españoles y el desarrollo sostenible: Las Agendas 21

La sostenibilidad local requiere de un proceso planificado de actuación que debe implicar a toda la actuación municipal en la toma de decisiones y que requiere una retroalimentación y evaluación constante.

La concertación de actuaciones desde una perspectiva municipal es un criterio importante a la hora de establecer un programa para un desarrollo sostenible. Cada ciudad ha de tener autonomía para autoorganizarse y para establecer proyectos de actuación y modelos de gestión. Pero estas competencias deben ser compatibles con la necesaria coordinación con otras estructuras territoriales fruto de las externalidades que cada ciudad genera en su actividad diaria.

La implantación de la Agenda 21 Local requiere sistemas innovadores de gestión municipal que favorezcan la información y la participación ciudadana, que integren la variable ambiental en el proceso de toma de decisiones sobre la base de elementos objetivos que permitan evaluar su eficacia en la consecución de objetivos.

Los avances producidos en nuestro país son importantes a finales de 1998 más de 60 Corporaciones Locales habían suscrito la Carta de Aalborg [2], comprometiéndose a adoptar estos planes en sus respectivos municipios. Ciudades que han suscrito esta Carta han obtenidos distinciones europeas y mundiales Calvià, Premio Europeo Ciudad Sostenible 1997, otorgado por la Unión Europea; Málaga ha sido distinguida con uno de los diez premios a las mejores practicas mundiales otorgado por la Organización de Naciones Unidas, habiendo alcanzado nuestro país la calificación de "Best" para otros dieciocho casos incluidos entre los 100 mejores mundiales.

2. Una ocupación del suelo sostenible

El fin de la planificación del espacio es regular en interés público el uso del suelo. Las autoridades locales deben aprovechar las oportunidades que ofrecen las concentraciones urbanas más grandes de proporcionar eficaces servicios públicos de transporte y de suministro de energía, manteniendo la dimensión humana de un desarrollo económico equilibrado.

El concepto de interdependencia regional sostenible debe permitir equilibrar los flujos entre el campo y la ciudad e impedir a las ciudades una mera explotación de los recursos de las zonas periféricas.

Breheny [Breheny , 1994] propone la siguiente definición de capacidad ambiental a efectos de planificación del espacio:

"La planificación en relación con la capacidad ambiental requiere la determinación del máximo nivel de desarrollo que un entorno local (población, ciudad, región) puede sustentar indefinidamente, manteniendo al mismo tiempo dentro del mismo el capital natural crítico y constante y el inapreciable capital construido por el hombre"

El compromiso con el desarrollo sostenible implica aumentar la prioridad concedida a las consideraciones ambientales en la formulación del planeamiento urbanístico y en la toma de decisiones de planificación.

3. Una movilidad urbana sostenible

Son necesarias mejoras tecnológicas y un cambio de los combustibles con el fin de reducir las emisiones producidas por todo tipo de vehículos de motor. Las autoridades locales tienen una excelente oportunidad para incorporar a los sistemas de transporte colectivo y a sus flotas de automóviles la introducción de nuevas tecnologías más respetuosas con el medio ambiente.

Lograr estos objetivos exige enfoques integrados que combinen la planificación del transporte, del medio ambiente y del espacio. Por otra parte, es muy importante implicar a los ciudadanos en estas políticas, que deben convertir a los usuarios del transporte en elementos activos de esta políticas asumiendo los costes sociales y ambientales del transporte urbano.

Para mejorar la accesibilidad en las ciudades es necesario lograr una mayor coordinación entre las distintas estructuras administrativas que intervienen en el sector y entre el sector público y privado.

4. Políticas locales de prevención de la contaminación y de gestión sostenible de los recursos naturales

Para S. Rueda [Rueda , ?] "La ciudad es un ecosistema, especial si se quiere, pero ecosistema al fin y al cabo. El ecosistema es el nivel de organización y de estudio de la ecología. Como todo ecosistema, contiene una comunidad de organismos vivos, donde predomina el hombre, un medio físico que se va a transformar, fruto de la actividad interna, y un funcionamiento basado en intercambios de materia, energía e información".

Existe una relación intrínseca entre la problemática de mantenimiento de los recursos naturales, el consumo de energía y la generación de residuos. Las ciudades son consumidoras de altas cantidades de energía, que desempeña un papel importante en el funcionamiento de los sistemas urbanos. Cuanto mayor es el consumo de energía, mayor será la necesidad de recursos naturales para sustentar la producción de energía y por lo tanto mayor será la cantidad de residuos acumulados. Por lo tanto a la hora de abordar un problema específico, las opciones de actuación deben resolver el resto de los problemas.

El objetivo de la gestión sostenible en relación con el aire es garantizar su calidad, en relación con el suelo, la flora y la fauna es aumentar la proporción de los ecosistemas naturales e incrementar su proporción en las ciudades. En relación con el agua se debe proceder a políticas que favorezcan una utilización racional de este recurso teniendo en cuenta la limitaciones climáticas de nuestro país. La recogida de agua de lluvia para usos secundarios y el reciclado de las aguas residuales domésticas constituyen medidas importantes para conseguir este objetivo. Por otra parte es necesario minimizar los efectos que nuestro sistema de vida tiene sobre las aguas.

En cuanto a las políticas energéticas es necesario favorecer un mayor ahorro energético, cuya clave reside en la colaboración ciudadana y de los sectores económicos para tal fin. Por otra parte, será necesario incrementar la producción de energías alternativas más respetuosas con el medio ambiente.

5. Políticas locales y aspectos socioeconómicos de la sostenibilidad

Las Corporaciones Locales deberán buscar sistemas de creación de empleo a través de medidas ambientales, fomentar el respeto al medio ambiente por parte de las empresas privadas que desarrollan su actividad en los distintos municipios y provincias, incentivar la implantación de sistemas de gestión ambiental en las empresas privadas y en las propias corporaciones locales y empresas públicas vinculada a ellas.

Otra tarea importante a abordar en los próximos años será la de tomar en consideración las consecuencias ambientales, sociales y económicas de las decisiones que se adopten en materia de suministros, contratos públicos y apoyo a empresas. Por otra parte será necesario potenciar los criterios sociales y ambientales en la política de planificación de inversiones públicas.

En materia de política fiscal se deberá favorecer una reforma de la política tributaria que reduzca los impuestos sobre el empleo y que aumente los que gravan actividades como el uso de la energía, el agotamiento de los recursos y la generación de residuos.

6. El protagonismo de los gobiernos locales y la participación ciudadana

La "Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos" [Ministerio de Fomento (ed.) , 1997] y el programa Hábitat establecen:

"Reconociendo que las autoridades locales son nuestros colaboradores más cercanos, esenciales para poner en práctica el programa Hábitat, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico de cada país, debemos promover la descentralización por conducto de autoridades locales democráticas y fortalecer sus capacidades financieras e institucionales de forma acorde con la situación de los países, velando al mismo tiempo porque sean transparentes, responsables y por que respondan a las necesidades de la población, que son requisitos esenciales de la acción de los poderes públicos a todos los niveles. También aumentaremos nuestra cooperación con los parlamentarios, el sector privado, los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones de la sociedad civil con el debido respeto de su autonomía. Mejoraremos asimismo la condición de la mujer, y alentaremos a las empresas del sector privado a que efectuen inversiones social y ambientalmente racionales. La acción en el plano local se debe orientar y estimular mediante programas locales basados en el Programa 21".

La propia Comisión Europea, en una Comunicación de 1998 denominada marco de Actuación para el Desarrollo Urbano Sostenible en la Unión Europea, considera:

"Que el buen gobierno de la ciudad y la participación ciudadana son factores de vital importancia para elevar la calidad de vida en las ciudades y para gestionar estas de forma más sostenible".

De cara a la gestión de las políticas medio ambientales, las Corporaciones Locales deberán incrementar su protagonismo en las políticas regionales, estatales y europeas, fomentado la integración de las políticas y la sinergia entre los distintos niveles de gobierno y dentro de las propias Corporaciones Locales entre las distintas áreas de actuación de las mismas.

Por otra parte, será necesario favorecer enfoques innovadores que faciliten la participación y responsabilidad ciudadana en los procesos de toma decisiones. Fomentar el desarrollo de experiencias innovadoras en política ambiental que contribuyan a incrementar la calidad de vida y la eficacia de los gobiernos locales, y constituir redes de ciudades que faciliten el intercambio de buenas prácticas.

Para contribuir a involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones será importante favorecer el acceso de los mismos a la información en materia de medio ambiente. De esta forma, convertiremos este derecho en un instrumento esencial para la transparencia del gobierno local y se recuperará la ciudad como un proyecto común de todos los ciudadanos.

Bibliografía

Comisión Europea (ed.) (1998) "Ciudades Europeas Sostenibles" (Grupo de Expertos sobre Medio Ambiente Urbano. Luxemburgo: Oficina de publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo 1998) .

VVAA "CEMR Local Agenda 21 Basic Guide". (Editado por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa y la Campaña Europea Ciudades Sostenibles) .

Ministerio de Fomento (ed.) (1997) (Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Urbanos y Programa de Hábitat. Ministerio de Fomento. Serie Monografías. Centro de Publicaciones 1997. Madrid) .

VVAA (1996) Derecho del Medio Ambiente y Administración Local. (Editorial Civitas) .

VVAA (1998) Eines per a una gestió municipal cap a la sostenibilitat. La pràctica diària de La Agenda 21 Local. (Editado por Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Sostenibilitat y la Diputació de Barcelona. Área de Medi ambient) .

VVAA (1998) Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales. (Editada por el I.C.L.E.I y BAKEAZ (Centro de Documentación y Estudios por la Paz). Bilbao 1998) .

VVAA (1990) Libro Verde del Medio Ambiente Urbano. (Comisión de las Comunidades Europeas. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo 1990) .

VVAA (1997) Recursos Mundiales. La guía Global del Medio Ambiente. El Medio Ambiente Urbano. (Ecoespaña Editorial. Ministerio del Medio Ambiente) .

Vid. Lorenzo Martín Retortillo (1996) "Administración Local y medio ambiente" (en Derecho del Medio Ambiente y Administración Local. Editorial Civitas, página 24) .

Breheny M. (1994) "Planning the sustainable city region". (In Town & country Planning. April pp 71-75) .

Rueda Palenzuelo, Salvador Ecología Urbana (Beta Editorial) .

Ministerio de Fomento (1997) Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos. Apartado 12 de la Declaración final de la II Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II). (Estambul, Junio de 1996. Edición Monografías del Ministerio de Fomento 1997, página 12) .

Fecha de referencia: 31-7-1999